Por: Alma Maldonado. Nexos. 09/10/2016
El punto cinco del decálogo para la segunda mitad del sexenio de Enrique Peña Nieto, dado a conocer el pasado 2 de septiembre, indica que: “pondremos en marcha la mayor renovación de infraestructura educativa en las últimas décadas, con una inversión de 50 mil millones de pesos, así como la emisión en la Bolsa Mexicana de Valores de Infraestructura Educativa”. Mientras no se conozcan las características específicas de estos instrumentos, se pueden adelantar algunas incógnitas.1
El uso de estos instrumentos financieros es relativamente reciente en México, en el 2009 se modificó la normatividad para permitir la existencia de Certificados de capital de desarrollo (CKDs)2 o de los Fideicomisos de Inversión y Bienes Raíces (Fibras).3 En el caso de la infraestructura educativa el instrumento propuesto sería un “Certificado Bursátil Fiduciario (Cebure) cuya fuente de pago es el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM-Ramo 33) de las entidades federativas” (Salgado, 2005). En otros términos, estos bonos funcionarían como una especie de hipoteca en donde los recursos que de todas maneras se recibirían (vía Ramo 33-FAM) para infraestructura educativa se concentrarán en un fondo que lanzará bonos a la venta en la Bolsa Mexicana de Valores. Con ello, el gobierno federal y los estados dispondrán de una gran cantidad de recursos inmediatos para invertirlos en este sector. Las interrogantes sobre estos certificados deben considerar al menos a tres actores diferentes: los futuros inversionistas, los usuarios de los servicios educativos y los involucrados en la política educativa.
Una ventaja para los posibles inversionistas es que la garantía de pago de estos certificados será el Ramo 33. El Cebure es un certificado mediante el cual un inversionista adquiere derechos alícuotas (cantidades proporcionales), dependiendo de su participación, sobre el total de cierto activo que está cedido a un fideicomiso emisor. Hasta ahora se ignora: ¿Qué tasas de interés pagarán? ¿Qué activos quedarán afectos al fideicomiso? ¿Si se tendrá algún régimen fiscal preferente en la compra de estos certificados? ¿Qué derechos se adquirirían? ¿Cómo va a ser el repago de estos certificados?, entre otras dudas.
Según el Banco de México (2015), las acciones emitidas por la Bolsa Mexicana de Valores son instrumentos utilizados cuando las empresas requieren de capital y sus dos posibilidades son usar “préstamos en forma de créditos o títulos de deuda” o emitir “capital nuevo”. Las escasas declaraciones de funcionarios respecto a estos certificados niegan rotundamente que se trate de instrumentos de deuda, pero se puede suponer que tampoco se trata de la emisión de capital nuevo. El secretario Aurelio Nuño señaló que: “lo que se hace es traer recursos del futuro al presente. Entonces, en lugar de tardarnos 20 años en gastarlos, lo hacemos en tres años, generando el mayor programa de infraestructura educativa para poner en buenas condiciones las escuelas” (Cano y Poy 2015). Si esta idea no remite a una especie de hipoteca, donde se adelanta un capital que luego se irá pagando, no denominarlo deuda se antoja imposible por más que el dinero provenga de un fondo “seguro”.
Por otra parte, las preguntas para los usuarios de los servicios educativos van por otro lado:¿Cuáles son los riesgos de invertir por adelantado el dinero que de cualquier forma sería destinado para infraestructura educativa? O, en otras palabras, ¿Se pueden tomar malas decisiones en materia de inversión en infraestructura y uno como usuario de los servicios qué garantías tendrá sobre su correcto aprovechamiento y sobre la rendición de cuentas? ¿En una hipoteca la garantía del prestador es la propiedad adquirida, aquí serán los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) del Ramo 33? ¿Bajo qué circunstancias?
Se debe recordar que el FAM es uno de los ocho fondos que conforman el Ramo 33, el cual es “el mecanismo presupuestario diseñado para transferir a los estados y municipios recursos que les permitan fortalecer su capacidad de respuesta y atender demandas de gobierno en los rubros de: educación, salud, infraestructura básica, fortalecimiento financiero y seguridad pública, programas alimenticios y de asistencia social e infraestructura educativa” (SHCP, 2014). El FAM se conforma a partir del 0.0814% de la Recaudación Federal Participable y está destinado a dos rubros: asistencia social (comprende desayunos escolares; apoyos alimentarios; asistencia social en pobreza extrema y apoyos a población en desamparo) e infraestructura educativa básica, media superior y superior (comprende la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior en su modalidad universitaria) (SHCP, INAP, BID, 2014). En términos de gasto, el FAM sólo representa cerca del 2% de todo el presupuesto que se ejerce del Ramo 33 (Mejía, 2012), porque más del 80% se la lleva el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) que paga los salarios de los maestros.
Una duda desde la política educativa es que con el uso del Ramo 33-FAM, cuya finalidad fue descentralizar el presupuesto ¿Veladamente se volverán a centralizar decisiones cruciales? Tal y como se puede inferir de las declaraciones del subsecretario Javier Treviño: “se firmarían convenios entre el gobierno federal y de los estados para definir claramente cuáles son los planteles que se van a beneficiar y esto va a implicar una gran transparencia en el uso de los recursos” (Educación Futura 2015). El subsecretario de Hacienda puntualizó que será a través del Censo Educativo (CEMABE) como se identificarán los 32 mil planteles donde “se requieren las obras” (Soto, 2015). ¿Y los estados como Chiapas, Oaxaca y Michoacán que no se censaron entre un 41% y un 27% de sus escuelas? ¿cómo va a negociar la federación los 50 mil de millones de pesos considerando que las necesidades entre entidades federativas variarán considerablemente?
Todos los fondos del Ramo 33 cuentan con fórmulas que buscan evitar la discrecionalidad en la asignación, pero en el caso del mantenimiento y construcción de planteles la fórmula dependía hasta hace poco de la densidad poblacional lo cual no necesariamente significa un criterio con fines compensatorios (Arellanes, 2013). ¿Qué garantizará que el manejo de los certificados no reproduzca estos problemas y se destinen a los municipios que más lo requieran? ¿Estamos frente a la mejor modalidad posible en materia de financiamiento inmediato y masivo de infraestructura educativa?
Finalmente, el panorama del financiamiento público destinado a la educación se antoja muy complicado en el contexto de la caída del precio del petróleo y de la fluctuación del dólar. Se estima que los 22 mil millones reportados en el tercer informe de gobierno como una “inversión histórica en educación” quedarán en una buena anécdota porque para 2016 habrá un recorte de 7.8 mil millones de pesos a la SEP, más recortes a las instituciones de educación superior (de cerca de 1,182 millones de pesos sólo a siete de las IES más importantes del país) y al CONACYT (de 900 millones) más los que se acumulen. Por un lado, se entiende la necesidad de buscar mecanismos financieros que aseguren la viabilidad de proyectos para mejorar la infraestructura educativa, por otro, ¿cuál será el costo de la obtención de recursos inmediatos? ¿Qué implicaciones tendrá el uso de estos certificados en materia de la rectoría del Estado en la educación pública? ¿Dejamos en manos de la Bolsa Mexicana de Valores, una entidad privada, el manejo de algo tan delicado como el dinero público que se destinará a infraestructura educativa en las próximas décadas? ¿Hipotecar de esta manera el financiamiento de la infraestructura educativa a cambio de liquidez es la mejor vía?
Alma Maldonado es investigadora del DIE-CINVESTAV.
1 La autora agradece la lectura y comentarios a este texto por parte de dos economistas anónimos y la asesoría de un director de finanzas de un grupo empresarial mexicano.
2 Permiten la inversión del dinero de las Afores para áreas como infraestructura aeroportuaria, terrestre o de ferrocarriles, proyectos inmobiliarios o de minería.
3 Permiten la inversión en bienes raíces al colocar Certificados Bursátiles Fiduciarios inmobiliarios en la Bolsa. De hecho, el decálogo de Peña Nieto también anunció la creación de una Fibra especializada en energía.
Referencias:
Arellanes, A. (2013). Una solución a la paradoja de las aportaciones federales para los municipios (Ramo 33 municipal). Premio Nacional de Finanzas Públicas. México: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas-LXII Legislatura Cámara de Diputados.
Banco de México (2015). Sistema financiero.
Cano, A. y Poy, L. (2015, sept. 7). “Para este gobierno la prioridad es la educación”. La Jornada.
Educación Futura (2015, sept. 4). “Los bonos para infraestructura no significan deuda: Javier Treviño”. Educación Futura.
Mejía, F. (2012). Presupuesto federal en educación y su distribución por tipo de gasto, ramo y fondo. Impacto de la fórmula de la distribución del FAEB, 2008-2012. Revista Latinoamericana, v. XLIL, n. 3.
Salgado, A. (2015, sept. 3). “Bonos de infraestructura educativa a BMV”. Excélsior.
SHCP (2014). Aportaciones federales. Ramo 33.
SHCP, INAP, BID (2014). Resumen ejecutivo de la consultoría para realizar evaluaciones del Ramo 33.
Soto, G. (2015, sept. 4). “Pedirá gobierno prestado para las escuelas”. Reforma.
Fuente: http://educacion.nexos.com.mx/?p=20
Fotografía: columnaalmargen
