Por: Pablo Hernández Jaime. CEMEES.org. 22/10/2020
En la reforma constitucional de 2011, el Estado mexicano suscribe el enfoque de derechos humanos, reconociendo así su obligación de “promover, respetar, proteger y garantizar” su cumplimiento “de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”[1]. En materia educativa, este acuerdo supone que el Estado logre avances en cuatro dimensiones: asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. En otras palabras, con la reforma el Estado se compromete a garantizar la existencia de “centros escolares y modalidades suficientes, docentes formados que atiendan las escuelas, libros y materiales educativos para los niños, así como infraestructura y equipamiento de las escuelas…” (Ruiz, 2014, p. 8); el ingreso efectivo, gratuito e incluyente al Sistema Educativo Nacional (SEN); “el sistema no debe ser discriminatorio y [debe] adoptar medidas positivas para incluir a los más marginados” (Ruiz, 2014, p. 8); la existencia de estándares mínimos de calidad, considerando “los modelos y métodos pedagógicos, planes y programas de estudio, métodos de enseñanza y aprendizaje, textos y materiales, horarios escolares, el idioma en que se ofrece la instrucción…” (Ruiz, 2014, p. 8-9); la capacidad del SEN para transformarse “en la medida que cambian las necesidades de la sociedad” (Ruiz, 2014, p. 9) y adaptarse a contextos específicos.
Este marco jurídico resulta útil al menos porque 1) establece pautas normativas claras sobre la obligación del Estado en materia educativa; 2) otorga legitimidad a los titulares de derecho, en este caso a cualquier mexicano, para que exija que el Estado cumpla su obligación; y 3) permiten medir los avances reales en el cumplimiento de este derecho. A continuación, se presenta un breve panorama sobre los avances educativos en México.
La primera condición para el cumplimiento del derecho a la educación implica la existencia de escuelas suficientes. Una primera forma de evaluar este criterio es por medio de la cobertura educativa en sus distintos niveles[2]. De manera general, puede decirse que este es un rubro que presenta avances sostenidos, aunque con ligeras variaciones entre los distintos tipos de educación.
La cobertura en educación básica es la más alta. En primaria, la Tasa Neta de Escolarización (TNE), que es el porcentaje de estudiantes matriculados en edad reglamentaria[3], se ubica sobre 96.8% desde 1991. En secundaria la TNE ha aumentado en 33.7% en los últimos 28 años, pasando del 50.2% en 1990 al 83.9% en 2018. La educación básica en 2018 alcanzó una cobertura de 93.5%. La educación media superior (EMS) aumentó su cobertura en 40.3% entre 1990 y 2018, alcanzando un porcentaje de 63.6 durante último año. En cuanto a la educación superior, la Tasa Bruta de Cobertura (TBC)[4] aumentó de 13.9% a 33.9% en el mismo periodo, lo que representa un incremento del 20%[5].
Estos datos presentan un panorama que invita al optimismo. Sin embargo, es preciso considerar no solo el tamaño, sino las condiciones con que opera el sistema. En términos generales, puede decirse que, a pesar de su continua expansión, persiste en el SEN, un acentuado problema de desigualdad en materia de infraestructura y equipamiento, además de una creciente segmentación de la oferta, especialmente acentuada en los niveles medio superior y superior. En su conjunto, ambos problemas contribuyen a generar escenarios educativos profundamente disímiles, donde las condiciones para el cumplimiento del derecho a la educación no son siempre optimas y, en muchos casos, ni siquiera son las mínimas indispensables.
En primaria, por ejemplo, solo 45% de las escuelas[6] “cuenta con los servicios básicos de agua, luz y drenaje”, mientras que aproximadamente 3,061 escuelas, 7.7% de las primarias, no cuentan con energía eléctrica y 13.7% no cuenta con salones suficientes. Solo cuatro de cada diez primarias tienen un espacio exclusivo para la biblioteca y seis de cada diez escuelas no cuentan con computadora alguna. La mitad de las escuelas se considera insegura por motivos de infraestructura en algún grado. Pero el problema no es solo en los espacios. El 40% de los docentes no tienen los libros de texto del grado que imparten; y solo uno de cada tres docentes cuenta con el libro respectivo en las escuelas que imparten asignatura de lengua indígena.
En educación media superior, según el INEE, 11% de los planteles solo reciben agua uno o dos días a la semana y 17% solo tres o cuatro días; 8% de las escuelas presenta insuficiencias en el servicio eléctrico y 417 preparatorias ni siquiera tienen instalación eléctrica. Tres de cada diez preparatorias presentan déficit de aulas; 45% de los planteles presenta condiciones de alumbrado insuficientes. Siete de cada diez preparatorias tienen al menos un salón donde les faltan bancas y cuatro de cada diez no cuentan con pizarrones suficientes. En la mitad de las escuelas no existe laboratorio de ciencias. Tres de cada diez planteles no tienen aula de cómputo y 15% no tiene computadoras. Asimismo, al menos 8 mil 340 escuelas no tienen libros o material hemerográfico.
Estas carencias se traducen en limitaciones al proceso de enseñanza-aprendizaje. Estas limitaciones, en un contexto de profunda desigualdad, evidencian un sistema educativo sin las armas para combatir los bajos aprovechamientos y compensar el rezago de aprendizajes, contribuyendo, por omisión, a perpetuar estos problemas. No resulta extraño, entonces, que, a pesar de la constante expansión, los puntajes de los egresados de la educación básica en pruebas estandarizadas resulten deficientes. Así, por ejemplo, la diferencia de puntajes para lectura en la prueba PISA de México y el promedio de los países de la OCDE sigue siendo de casi 70 puntos, igual que hace 18 años. El rezago en aprendizajes se mantiene entre los egresados de educación básica a pesar de la expansión.
En el SEN existe además un problema de segmentación. Con el cambio de política económica de 1982, el Estado mexicano propugnó por restringir el gasto público (Aboites, 2012). Pero este giro neoliberal no se restringió al presupuesto. La lógica de las nuevas políticas promovió dos formas nuevas de expansión: la primera, abriendo paso a la iniciativa privada en todos los niveles y, la segunda, abriendo nuevas modalidades de acceso. El resultado de esta decisión es un SEN cada vez más segmentado, donde las pautas de expansión están orientadas por el mercado, en el caso de la educación privada, y por la optimización del gasto público reflejado en los indicadores de cobertura, en el caso de la educación pública.
Las nuevas modalidades de acceso al sistema educativo se concentran en los niveles medio superior y superior, tal es el caso de las universidades a distancia, tecnológicas, telebachilleratos, entre otras. Todas ellas ofrecen alternativas públicas de acceso al SEN, de bajo costo para el Estado y con altos rendimientos sobre los indicadores, aunque usualmente estas instituciones presentan peores condiciones. En las instituciones privadas ocurre lo mismo, el equipamiento y la calidad suele estar asociada al costo de la escuela. En el caso de la educación superior, la participación y diversificación del sector privado han sido sumamente notorias (De Garay, 2013; Miller y De Garay, 2015).
Mientras que en 1990 había solo 464 universidades privadas, para 2016 este número alcanzó las 2,619. Sin embargo, no todas las instituciones de educación superior (IES) privadas son iguales. Apareció un tipo de IES de capitales medios y bajos, orientada a la satisfacción de la sobredemanda relativa de educación superior generada por la creciente expansión del nivel medio superior. El resultado es que, en el conjunto del sistema educativo, las instituciones de mayor calidad y prestigio resultan acaparadas por sectores privilegiados de la sociedad, dejando las alternativas más precarias a la población con mayores carencias, tanto económicas como educativas.
Esta expansión segmentada no ha sabido lidiar con la reproducción de desigualdades al interior del SEN. La búsqueda de asequibilidad ha ido en detrimento de las condiciones mismas de acceso, de manera que la expansión no genera las condiciones de aceptabilidad necesarias para que los estudiantes logren su mejor desempeño. La expansión, que parece erradicar la exclusión educativa, en realidad solo genera formas excluyentes de inclusión.
Con la llegada del neoliberalismo, la política educativa entró en una lógica de individualización de las responsabilidades sociales. Esto se refleja con especial elocuencia con la implementación de programas de transferencias monetarias directas como medida para atender las carencias de los estudiantes, tal fue el caso de programas como PROGRESA y PRONABES (Miller, 2009): ”La equidad en la universidad. El Programa Nacional de Becas (PRONABES. Bajo esta lógica se considera que Estado y sociedad cumplen suficientemente su papel educativo si brindan acceso a los estudiantes, pues se considera que el, resultado final dependerá del esfuerzo individual.
Esta misma lógica individualizante se aprecia en la reforma educativa de 2012, que señaló al magisterio como el responsable del desempeño y la calidad del sistema educativo y que propuso la implementación de un sistema de evaluación estandarizado para asignar los puestos laborales de los docentes (Gil Antón, 2018).
Dicho brevemente, la política educativa del periodo neoliberal ha presentado al menos tres grandes rasgos: restricción presupuestal, expansión segmentada e individualización de los problemas educativos. ¿La “Cuarta Transformación” representa un cambio o una continuidad en materia de política educativa?
El primer año de la administración morenista generó expectativas sobre la nueva reforma educativa. Con el apoyo magisterial que la administración anterior no tuvo, en 2019 se abrogó la reforma de 2012. Uno de los principales cambios fue la supresión del carácter punitivo de la evaluación docente. Sin embargo, la propuesta educativa de la “Cuarta Transformación” dista de ser integral. Por el contrario, resulta bastante fragmentaria por cuanto se centra solo en algunos aspectos del panorama educativo. Estos aspectos son fundamentalmente cuatro: la implementación de transferencias, la inclusión de la educación inicial (antes de 4 años) a la educación básica y su consecuente obligatoriedad, la creación de 100 planteles universitarios y la reorientación del gasto en infraestructura educativa para su transferencia directa a las juntas de padres de familia con el mismo fin.
El análisis sobre las transferencias ya se hizo más arriba, sin embargo, cabe señalar que el simple cambio de programa de transferencias no supone ningún cambio sustantivo con respecto a las administraciones pasadas.
Sobre la obligatoriedad de la educación inicial, el cambio se operó jurídicamente (DOF, 2019). Sin embargo, las acciones tomadas sobre este rubro son ambiguas y controversiales. En primer lugar, en el PEF 2019, se asignaron 800 millones de pesos para la expansión de los CENDI. Sin embargo, en 2019 se redujo en 50% el presupuesto para estancias infantiles en relación con el de 2018, y luego, en 2020, este programa sufrió un nuevo recorte de 7.5% sobre el presupuesto del año anterior[7]. En el primer caso, esto representa una reducción de poco más de mil 838 millones de pesos; en el segundo caso, la reducción es de 143 millones. Sin embargo, en el presupuesto aprobado para 2020 se añadió un total de 800 millones solo para la expansión de la educación inicial, empero, para el rubro de Educación Inicial y Básica Comunitaria del PEF, entre 2018 y 2020 hubo una reducción de 16.6% del presupuesto, lo que representa poco más de 805 millones de pesos. En síntesis, la reforma educativa de 2019 otorgó obligatoriedad a la educación inicial, con todo, las acciones de la actual administración avanzan de manera contradictoria y poco clara.
Sobre la creación de 100 universidades públicas, la propuesta causó furor y escepticismo. Sin embargo, cuando se evalúa el crecimiento del sistema de educación superior durante las últimas décadas, se puede apreciar que dicho objetivo no dista de lo hecho por sexenios anteriores. De hecho, 100 unidades públicas de nivel superior, para un sexenio, resulta ser poco. “De 2001 a 2006 se crearon 95 establecimientos universitarios; de 2007 a 2012 fueron 140 (Mendoza, 2015); y de 2013 a 2018, según la ANUIES, fueron al menos 133 más. Estos datos indican que, en promedio, por sexenio se han creado 122.6 universidades públicas. Es decir, en términos comparativos, las 100 universidades no representan sino un retroceso.” (CEMEES, 2019). Por otro lado, si se considera el tipo de institución educativa, las Universidades para el Bienestar Benito Juárez caen por completo dentro de la lógica neoliberal de expansión segmentada. Son establecimientos que demandan pocos recursos estatales y de las que se espera obtener rendimientos en materia de indicadores, sin considerar la infraestructura, equipamiento o calidad de los programas.
Sobre la reorientación del gasto en infraestructura educativa, el Congreso aprobó la Ley General de Educación en 2019, donde se decretó que iniciará el proceso para “la extinción del organismo descentralizado denominado Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa” (SEP, 2019 p. 65). De la mano con esta medida es que surge la propuesta del ejecutivo para transferir los recursos de infraestructura educativa para su administración directa por las juntas de padres de familia. No está de más señalar algunos de los riesgos de esta estrategia, por ejemplo, la incapacidad para aplicar economías de escala, elevando los costos de cada obra, los riesgos de seguridad por la posible mala calidad de algunas construcciones, así como la gran dificultad para fiscalizar la aplicación puntual de los recursos, o para trasparentar la información correspondiente. En este sentido, no hay información clara sobre los resultados de infraestructura en 2020. Lo único claro es que, aunado a lo anterior, hay una reducción de 53.5% en el presupuesto para infraestructura.
El panorama que resulta de este breve análisis, con expansión segmentada en educación superior, presupuestos restringidos en educación inicial, reducciones presupuestales e individualización de las responsabilidades en materia de infraestructura educativa y la sustitución de unos programas de becas por otros nos habla más de una acendrada continuidad de la “Cuarta Transformación” con respecto a los gobiernos neoliberales, que de algún cambio sustantivo. De continuar las cosas así, los resultados que podemos esperar de esta gestión son los mismos de las administraciones pasadas: ligeros progresos en expansión y malos resultados en calidad educativa.
Este es un apartado de “Dos años de presidencia de Andrés Manuel López Obrador: resultados y perspectivas”, documento elaborado por el CEMEES para analizar al gobierno actual.
[1] Estos principios obligan al Estado a aceptar que como el derecho a la educación en tanto derecho humano es universal, indivisible, interdependiente y progresivo. (Ahuja Sánchez, 2017; Scioscioli, 2016).
[2] En México, hay tres niveles de educación: (1) la educación básica que, a su vez, la integran la educación inicial (impartida por los CENDI, que atienden a niños menores de 4 años), preescolar, primaria y secundaria; (2) la educación media superior, compuesta por el bachillerato tradicional o la educación profesional de nivel intermedio; y (3) la educación superior, que considera la licenciatura y el posgrado (INEE, 2018b).
[3] El INEE define la TNE como el número de alumnos en edades normativas inscritos en el nivel o tipo educativo correspondiente al inicio del ciclo escolar, por cada cien personas de la misma edad.
[4] Para educación superior solo está disponible la TBC que, a diferencia de la TNE, considera al total de matriculados y no solo a los que están en edad normativa sobre la población en edad de cursar ese nivel.
[5] No se incluyen posgrado ni modalidades no escolarizadas.
[6] El cálculo se hizo considerando las 98,771 primarias contabilizadas por la SEP en el ciclo escolar 2014-2015, mismo en que se basó la evaluación del INEE a la que pertenecen los datos reportados.
[7] Los datos corresponden a los anexos número 18, sobre la atención a niños, niñas y adolescentes del PEF de 2017, 2018 y 2019, respectivamente. Pueden consultarse en las siguientes direcciones:
https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5506080&fecha=29/11/2017
https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5547479&fecha=28/12/2018
https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5581629&fecha=11/12/2019
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Fotografía: CEMEES.
