Por: Marco Antonio Fernández /Noemí Herrera. Nexos. 17/09/2020
Había expectativas de que los recursos del Proyecto de Presupuesto de Egresos 2021 (PPEF 2021) serían limitados por el deterioro económico. Sin embargo, ante los graves desafíos en materia de salud y educación impuestos por el covid-19, también había la expectativa de una reestructuración sustantiva, que dejara parcialmente de lado la lógica inercial, y reflejara una asignación acorde al esfuerzo gubernamental para afrontar los problemas sustantivos que el país enfrenta en ambos rubros. No obstante, la propuesta de presupuesto del gobierno federal retrata su desdén ante el tsunami educativo derivado de la pandemia —en términos de aprendizajes, abandono escolar, desigualdad de oportunidades educativas—; desprecia la evidencia que permite afrontarlo con mayor eficacia y, a su vez, desnuda intenciones políticas en el contexto electoral del próximo año.
Ilustración: Estelí Meza
El Proyecto de Presupuesto de Egresos 2021 contempla prácticamente los mismos recursos comprometidos para 2020: 813 000 millones de pesos. Pero su reestructuración desdeña los principales programas e instrumentos que la autoridad debería utilizar para hacer frente a la crisis educativa del país profundizada por la pandemia. A su vez, el proyecto de presupuesto confirma que el gobierno del presidente López Obrador tiene nula intención de honrar los compromisos que su partido y su coalición mayoritaria llevaron al texto constitucional: garantizarle a los maestros su derecho a una capacitación constante que les permita tener mejores resultados en sus esfuerzos de enseñanza con sus estudiantes.
En la reestructuración de la propuesta de presupuesto educativo hay programas fortalecidos y otros que desaparecen o sufren severos recortes. En el ramo 11, que financia los programas y acciones bajo control de la Secretaría de Educación Pública (SEP), se proponen tres acciones:la eliminación de 13 programas presupuestales (pp) y recortes a 19 que, en su conjunto, equivalen a 11 840 millones de pesos. ¿Es este el ajuste que necesitamos para atender los desafíos educativos en el país? No, ya que elimina o debilita los programas enfocados en proteger y desarrollar los aprendizajes —incluyendo los de los menos favorecidos— y fortalece los rubros que la evidencia muestra como ineficaces para garantizar la continuación de sus estudios de niñas, niños y jóvenes en las aulas, hoy a la distancia, en México.
Destaca que las becas serán el principal instrumento para atender los desafíos educativos, a costa de recursos estratégicos que tendrían mayor impacto para la crisis educativa como profesionalización docente, fortalecimiento de aprendizajes y primera infancia. Si observamos la distribución de los recursos que propone el PPEF 2021, tenemos que el 24 % de los recursos es para becas; 5 % para infraestructura y materiales educativos; 2 % para desarrollo de habilidades educativas, cultura y deporte; 1.5 % para primera infancia, y 0.1 % para profesionalización docente. Además, por objetivo principal de gasto, el 60 % del presupuesto es para actividades de gestión gubernamental y administración, que contemplan desde la operación de planteles hasta el pago de funcionarios.
En el caso de los recursos destinados a becas, la autoridad federal propone incrementar en 11 % las becas universales Benito Juárez para Educación Media Superior (para un total de 33 171 millones de pesos); 27 % para Jóvenes Escribiendo el Futuro (10 176 millones), y 1 % para las becas universales para Educación Básica (31 936 millones).
Al revisar el presupuesto, puede concluirse que:
1. Los docentes son lo más importante hasta que hay que invertir en su acompañamiento y capacitación. Para 2021 se proponen sólo 240 millones de pesos para la capacitación de los maestros, con un recorte al programa de Desarrollo Profesional Docente del 49 % y la desaparición de cuatro programas presupuestales (Programa nacional de Convivencia Escolar, Programa de Carrera Docentes, UPES; Desarrollo de Aprendizajes significativos de Educación Básica, y Fortalecimiento a la Excelencia Educativa).
En total se contempla un recorte de 89 % para este rubro, justo cuando más se necesita apoyar el desarrollo de estrategias pedagógicas para enseñar a distancia y, contra todas las recomendaciones internacionales y nacionales. En su conjunto, desde 2019, el gobierno del presidente que dice caminar junto al magisterio ha implementado recortes acumulados del 87 % comparado con lo que la administración anterior destinó para este fin en su último año de gobierno Asimismo, como hemos señalado recientemente, una buena estrategia para el acompañamiento docente requiere capacitación y apoyo de asesores técnicos pedagógicos especializados; las autoridades no podrán hacer mucho al respecto sin dinero para su contratación.
Es preciso señalar al caso de las normales. Se propone un recorte sustantivo a la Dirección General de Educación Superior para Profesionales de la Educación, que gestiona recursos para estos planteles. Esto se explica principalmente con la propuesta de eliminar el Programa Presupuestal S300 “Para el fortalecimiento a la excelencia educativa” (Profexe), cuyas reglas de operación, vigentes hasta ahora, señalan que estos recursos deben destinarse para proyectos académicos como movilidad de profesores o alumnos, o de gestión de proyectos de infraestructura, o de vinculación con diferentes sectores sociales. Es importante conocer si estos recursos han cumplido con los objetivos esperados o no. Por lo pronto, los 20 millones que se planea mantener en la dirección que regula a las escuelas normales, corresponden a aspectos administrativos; los recursos para salarios y mantenimiento de dichas escuelas se mantienen. Por ende, es necesario dimensionar que no necesariamente se busca desaparecer las normales, pero es imprescindible entender los alcances de la eliminación del Programa referido.
2. Los estudiantes están sufriendo serias afectaciones en sus aprendizajes y el presupuesto no refleja ninguna urgencia para resolverlo. Programas como Escuelas de Tiempo Completo podrían ayudar a atender este desafío; para 2021, el gobierno federal propone eliminar el programa en su totalidad. Escuelas de Tiempo Completo consiste en otorgar recursos extras a las escuelas para que puedan ampliar su jornada escolar y con ello mejoren los aprendizajes. A lo largo de su existencia, se ha evidenciado su efecto en la mejora de aprendizajes en los estudiantes más vulnerables, en los apoyos a la alimentación e, incluso, en la participación de la mujer en el mercado laboral. Pero, desde inicios de este gobierno, pese a la promesa de “primero los pobres”, este programa ha experimentado recortes significativos. Primero, disminuyó 10 % en 2019; después 50 % este año, y ahora, las 47 000 Escuelas de Tiempo Completo dentro del programa se quedarán sin recursos para operar en 2021 —a menos que los legisladores decidan hacer reajustes y asignarles presupuesto.
Para dimensionar las afectaciones en los aprendizajes por la sustitución de las aulas es imprescindible un diagnóstico que oriente a los docentes en el desarrollo de los aprendizajes no alcanzados en el ciclo escolar anterior, al mismo tiempo que cubren los aprendizajes imprescindibles del ciclo 2020-2021. Sin embargo, al eliminar los fondos para las evaluaciones de aprendizaje, el gobierno renuncia a tener instrumentos de navegación confiables para la ruta de recuperación y desarrollo de aprendizajes, sugiriendo que serán los maestros que transitaron con sus alumnos al siguiente ciclo los que tienen mejor conocimiento de dónde está su nivel de desarrollo educativo. Esta afirmación no ha sido sustentada por la autoridad con cifras confiables: desconocemos estadísticas de abandono, de migración entre escuelas, de alumnos cuyos maestros no pueden acompañarlos sus maestros anteriores (por ejemplo, los estudiantes que están hoy en primero de primaria y primero de secundaria no tienen los mismos docentes que les enseñaron al finalizar preescolar o la primaria respectivamente). ¿Cómo harán el diagnóstico estos docentes cuando no se tienen recursos para pruebas que los orienten? Sin estas pruebas diagnósticas será mucho más complicada la implementación de una buena estrategia de acompañamiento docente.
3. Los jóvenes tienen ahora el derecho constitucional de acceder a la educación media superior y superior, pero la propuesta presupuestal no contempla más recursos para la expansión y sostenimiento de estos niveles. Por ejemplo, se propone cancelar el programa de Expansión en la oferta educativa en educación Media Superior y Superior, de donde se obtienen recursos para el pago de profesores, mantenimiento de espacios educativos, y los recursos para Prepa en Línea; este programa enfrenta, desde el año pasado, limitaciones importantes para su operación ante la falta de pago de sus facilitadores, aspecto que ocurrió desde antes de la pandemia pero cuyos retrasos según el subsecretario de media superior, Juan Pablo Arroyo, se debieron al recorte del 75 % en las partidas para materiales, suministros y servicios generales instruido por el presidente en abril pasado.
Además, pese a estar contemplado como parte de la reforma constitucional aprobada el año pasado en materia educativa, no hay recursos para el fondo de gratuidad para la universalización de la educación superior. Aún no sabemos si la cancelación del programa para la expansión de los servicios educativos de estos niveles obedece a una reestructuración de su presupuesto —y que se contemple transferirlo directamente a las direcciones de cada subsecretaría— o si se elimina como parte de los recursos adicionales destinados al rubro de becas. Lo cierto es que al descuidar las instituciones que brindan estos servicios educativos, las becas difícilmente se transformarán en más oportunidades educativas para los jóvenes beneficiarios. Recordemos además que, en este gobierno, por primera vez en 20 años, se redujo el número de jóvenes estudiando media superior pese a que se triplicaron los recursos para becas en los primeros dos años; la caída de 1.8 % en la matrícula de media superior equivale a 95 000 jóvenes que no lograron estudiar en este nivel educativo.
4. Se propone aumentar en 55 % los recursos para infraestructura educativa aunque los planteles educativos están cerrados. De entrada, este rubro parece razonable en un contexto en el que aproximadamente 20 % de las escuelas públicas de educación básica carece de acceso a agua potable. Sin embargo, ante la precariedad de recursos es inevitable reflexionar sobre los dilemas presupuestales de su distribución en el contexto de la emergencia que enfrentamos. Con las tasas de contagio que persisten en México, en contraste con las observadas en aquellos lugares donde las clases se han reabierto presencialmente o de manera híbrida (por ejemplo, Uruguay, Canadá, Alemania), se ve aún lejano que los estudiantes puedan retornar a los salones de clase. Dado que no hay disposición para recortar el presupuesto de los proyectos prioritarios del presidente —Tren Maya, Refinería Dos Bocas, Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México— nos enfrentamos a un dilema en materia educativa: más recursos para mejorar la infraestructura de las escuelas para cuando eventualmente se regrese a las aulas o, recursos para una estrategia de educación a distancia sostenible y mucho más efectiva.
Es cierto que el regreso a clases requiere que primero se garanticen las condiciones de higiene de los planteles; por ello, el programa la Escuela es Nuestra promete mejorar la infraestructura. No obstante, el incremento de recursos para el programa este año y la distribución y ejercicio de los presupuestos en las escuelas beneficiadas siguen siendo opacos. La Auditoría Superior de la Federación no contempla en su programa anual de auditorías la revisión de este programa en el que hasta ahora se han ejercido aproximadamente 21 407 millones de pesos (SEP 2020). En contraste, no se identifican partidas específicas para atender las limitantes tecnológicas de estudiantes y profesores que faciliten el aprendizaje a distancia. También llama la atención la falta de recursos para la producción y distribución de materiales educativos cuando desarrollar contenidos de aprendizaje es necesario para fortalecer la estrategia de aprendizaje en casa, requiriendo además de los libros de texto o cuadernillos, contenidos innovadores para televisión, radio o plataformas educativas por internet.
5. La equidad e inclusión son principios de la Nueva Escuela Mexicana, pero no del PPEF 2021. Las modificaciones realizadas al presupuesto de 2020 incluyeron la sustitución del Programa para la inclusión y la equidad educativa por cuatro nuevos programas: para educación indígena (PADEI); población migrante (PAEPEM), y dos para la educación especial (PFSEE y PAPFEMS). Sin embargo, en 2021 el presupuesto proyectado para estos programas se reduciría en 70 % por la falta de recursos para financiar a las que, en efecto, son las poblaciones más vulneradas dentro de los vulnerables. A esto sumemos los recortes propuestos a la Dirección General de Educación indígena (-50 %) y al Consejo Nacional de Fomento Educativo, que atiende a comunidades rurales y que, en caso de aprobarse su recorte, sumaría una disminución por tercera ocasión. Esta vez, de -17 %.
6. La reestructuración del presupuesto ya refleja las modificaciones a las unidades administrativas de la SEP. Por ejemplo, se deja sin dinero a la Dirección General de Desarrollo de la Gestión educativa; hay recortes de un 80 % para la Subsecretaría de Educación Superior, y se proyecta un recorte del 37.2 % a la Dirección General del Sistema de Información y Gestión Educativa que opera el SIGED. De acuerdo con el Nuevo Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública, estas reducciones no apuntan a una desaparición de las unidades, sino a una modificación operativa de la SEP. Por otra parte, aumentan recursos para la Subsecretaría de Educación Básica (62 % de recursos), y la Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez (7 %).
Estamos ante un proyecto de presupuesto que desconoce la crisis educativa actual y complica aún más el avance hacia una educación inclusiva, con equidad de oportunidades y excelencia de aprendizajes, principios reiteradamente exaltados por el gobierno federal y su partido en el Congreso como las guías de la reforma educativa aprobada el año pasado. Ojalá que los legisladores se tomen el tiempo necesario para analizar detalladamente la propuesta federal y dimensionen que, ante el tsunami educativo, es imprescindible reasignar la inversión en aquellas estrategias con los mayores retornos sociales, alineados a contrarrestar los efectos negativos de la pandemia. Si no se destinan recursos suficientes a la contención de las afectaciones de aprendizaje y socioemocionales, y si las becas no se focalizan a quienes realmente las necesitan, las consecuencias para el futuro de esta generación en peligro serán sumamente sombrías. Trayectorias educativas truncas, retrasos en aprendizajes equivalentes a más de un ciclo escolar, falta de oportunidades para grupos vulnerables y con necesidades especiales: todo ello se traducirá en círculos de mayor pobreza y desigualdad. En síntesis: menores posibilidades de desarrollo y menos oportunidades para quienes menos recursos tienen.
Este escenario no es inevitable. Pero pareciera que a diversos legisladores les falta sensibilidad para entender la dimensión de no actuar; no vivirán la consecuencia de sus votaciones presupuestales en esta materia. Sus hijas, hijos, nietas, nietos, sobrinas o sobrinos asisten a planteles privados, muchos con conectividad y acompañamiento de sus docentes. Se trata de una realidad contrastante con la que están viviendo millones de estudiantes de las escuelas públicas en nuestro país. Honrar el compromiso con la educación en la agenda pública pasa forzosamente por dotar al sistema educativo de los elementos necesarios para enfrentar los desafíos derivados de la pandemia. No pueden ser sólo buenos deseos, grandilocuentes discursos, mandatos constitucionales y legales que carezcan de los medios para hacer de la educación la escalera social por excelencia, y una de las políticas fundamentales para atender la pobreza e inequidad en nuestro país.
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Fotografía: nexos